Nouvelle Gauche Communiste
courant communiste révolutionnaire (issu du PCF)

Quand Raffarin
applique une
loi de la
gauche
plurielle

Numéro 29
1er trimestre 2003

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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L’heure est à une austérité accrue. Au nom du pacte de stabilité et du Traité de Maastricht que les gouvernements ont adoptés, Raffarin et son ministre des finances, Mer, annoncent des coupes claires dans la fonction publique. Au même moment, le gouvernement met en œuvre une nouvelle étape de la décentralisation, approfondit la régionalisation et modifie la constitution. Afin de réduire les dépenses publiques, le gouvernement dispose d’une arme redoutable qui lui a été transmise par le gouvernement de la gauche plurielle. Il s’agit de la loi organique du 1er août 2001 qui modifie la procédure budgétaire instaurée par l’ordonnance du 2 janvier 1959. Une loi adoptée en un temps record à l’Assemblée nationale comme au Sénat, le tout, avec la bénédiction de Chirac et de Jospin.

Depuis la mise en place de la 5e République en 1958, le budget et sa « discussion » au Parlement étaient régis par l’ordonnance de 1959, véritable « constitution financière de l’État ». Ce texte qui avait notamment pour but d’organiser la soumission « budgétaire » du Parlement et la suprématie du gouvernement n’a jamais donné lieu à une politique de dépenses publiques favorables aux travailleurs. Mais depuis le Traité de Maastricht et le pacte de stabilité, il a été considéré comme un instrument pas assez efficace pour maîtriser les dépenses publiques.

D’après Lambert, ministre délégué au budget, « l’ordonnance de 1959 est pour partie responsable d’une hausse continue des crédits ministériels. » (Le Monde du 6 décembre 2002) Sans entrer dans les détails de la procédure budgétaire, signalons que depuis dix ans, les différents gouvernements ont estimé que les principes de l’ordonnance de 1959 – la spécialisation des crédits par chapitre, l’annualité des crédits, les services votés – ne permettaient pas un contrôle strict des dépenses publiques. D’après eux, on votait des crédits qui ensuite étaient obligatoirement dépensés sans s’interroger sur les objectifs et les résultats. C’est ce que les partisans de la réforme appellent une « logique de moyens » à laquelle ils veulent substituer une « logique de résultats ». Comment ? La nouvelle loi organique propose les procédures suivantes :

1.- Définition des missions de l’État.

D’après le texte de la loi, une mission est constituée « des programmes concourant à une politique publique définie » et les programmes regroupent des crédits pour une action, des objectifs mais aussi des résultats qui seront évalués. C’est ainsi que les 850 chapitres budgétaires vont être réduits en 150 programmes.

2.- Des crédits globalisés pour chaque programme.

En effet les différents crédits (personnels, fonctionnement, investissement) d’un programme seront dans une seule enveloppe et leur répartition ne sera pas figée. Des redéploiements seront toujours possible mais il y a une limite : les dépenses pour le personnel ouverts en début d’année ne pourront pas être augmentés. En revanche des dépenses de personnel pourront être redéployées en dépenses d’investissement.

3.- Mise en place d’une comptabilité publique se rapprochant de celle du secteur privé.

Afin de mieux maîtriser les dépenses publiques, le texte de loi propose la mise en place d’une comptabilité analytique qui a pour but d’évaluer les « performances » des services et leurs coûts. Enfin une comptabilité générale avec pour but d’apprécier la situation financière de l’État, c’est-à-dire ses engagements en matière de retraite des fonctionnaires.

Ainsi donc, le « programme » regroupe les crédits par objectifs et devient la clé de voûte de la réforme. Doté d’une enveloppe globale le gestionnaire public disposera de marges de manœuvre accrues pour gérer ses crédits afin d’atteindre les objectifs fixés par le gouvernement. Il sera responsable de l’exécution de son  programme et en cas de succès pourrait être récompensé par une prime. En outre, chaque année le Parlement aura un débat commun englobant le budget de l’État et le « budget » de la Sécurité sociale, ce qui permettra, au nom de la réduction des dépenses publiques de s’en  prendre plus activement encore aux acquis sociaux et d’aller encore plus loin sur la voie de l’étatisation de la Sécurité sociale, c’est-à-dire de sa soumission aux critères de Maastricht.

Comme on peut le constater, cette réforme de la procédure budgétaire constitue une arme supplémentaire aux mains du gouvernement Raffarin pour réduire les dépenses publiques, diminuer le nombre de fonctionnaires et privatiser la fonction publique. Une arme qui a été conçue, préparée et fabriquée dans le consensus le plus large réunissant gauche et droite. C’est ce que va nous montrer la discussion parlementaire.

A l’Assemblée nationale, la discussion en première lecture a lieu les 7 et 8 février 2001. Didier Migard est le président PS de la commission des finances. D’après lui, l’ordonnance de 1959 ne « permet pas une gestion budgétaire efficace », ce qui justifie « une révision complète de la constitution financière de l’État ». Après avoir présenté le contenu du texte, et estimé qu’il s’agit d’un « moment historique », Migard salue « la convergence parlementaire qui transcende les clivages partisans » et ajoute « je me réjouis que le Chef de l’État, Jacques Chirac, ait encouragé notre démarche en souhaitant que le travail actuellement engagé par l’Assemblée nationale et le Sénat débouche rapidement sur une réforme ambitieuse et consensuelle (…) le consensus sur les objectifs n’est-il pas de façade ? je ne crois pas. » Et Migard a bien raison de croire au consensus. En effet, comment les députés de droite n’approuveraient-ils pas lorsqu’ils l’entendent déclarer que « les enveloppes globales permettront une gestion souple, sauf pour les crédits de personnels, car il y a lieu de se garantir contre toutes dérives. »

La parole est ensuite donné à Fabius, ministre de l’économie et des finances, qui situe la réforme budgétaire dans un cadre plus général en déclarant : « La réforme de l’État doit être menée par le bas, dans le cadre d’une nouvelle étape de la décentralisation, et par le haut, à l’occasion de cette réforme de la procédure budgétaire. » Puis le ministre de l’économie fait remarquer que le texte proposé au vote modifie la procédure budgétaire mais « sans porter atteinte à la 5e République » c’est-à-dire à l’article 40 de la Constitution qui, depuis 1958, interdit aux parlementaires d’augmenter les dépenses publiques.

Réforme de l’État, novelle étape de la décentralisation, maîtrise accentuée des dépenses publiques, les députés de droite ne peuvent alors que se féliciter de ces premières avancées : « Nous ne pouvons qu’être favorable à une réforme de l’ordonnance de  1959 » s’exclame François Goulard ; ce texte comporte des « aspects très positifs » selon Philippe Auberger ; « Comment ne pas se réjouir de cette réforme » avoue Jacques Barrot de l’UDF. Au moment du vote l’UDF exprime une « abstention constructive » tandis que le RPR vote contre. Pourquoi ? explication de son porte-parole, Philippe Auberger, « Ce n’est pas pour mettre des bâtons dans les roues du gouvernement actuel. Le groupe RPR souhaite aboutir. Nous espérons bien un jour avoir l’occasion d’appliquer nous aussi la réforme. » En fait, le RPR attend la discussion au Sénat qui va permettre à la droite de faire voter de nombreux amendements… acceptés aux deux-tiers par le gouvernement Jospin.

Quant aux députés du PCF, ils dénoncent dans cette loi « des principes contestables, ambivalents sinon contradictoires » mais relèvent quelques « avancées » avant, comme d’habitude, de s’abstenir.

Après l’Assemblée nationale, c’est au tour du Sénat de discuter de cette proposition de loi. Nous sommes les 7, 12 et 13 juin 2001. Le sénateur qui présente et défend le texte s’appelle Alain Lambert, aujourd’hui ministre du budget. A son tour il insiste sur le fait qu’aucune réforme de l’État n’a été entreprise sans réforme de la procédure budgétaire. La parole est ensuite donné à Fabius qui déclare : « Exécutif et législatif, majorité et opposition, nous convergeons sur les grands axes (…) je veux remercier chaleureusement toutes celles et tous ceux qui ont permis, ces derniers mois, de faire avancer et progresser le texte. Je salue, en particulier, la bienveillance éclairée de Christian Poncelet [président du Sénat] la clarté et la force de conviction du président de la commission des finances, Alain Lambert. »

Au cours de la discussion, les sénateurs du PS et des partis de droite apportent leur soutien et leur vote au texte de loi. Pour sa part, Marie-Claire Beaudeau, sénatrice du PCF, dénonce cette réforme comme « l’outil de l’austérité budgétaire » et annonce que l’opposition de son groupe est « profonde ». Mais alors, pourquoi au moment du vote le groupe sénatorial du PCF s’est-il abstenu ?

Le 21 juin 2001, la proposition de loi, largement amendée par la droite au Sénat, revient devant l’Assemblée nationale. C’est l’occasion pour Didier Migard de rappeler que la souplesse dans la gestion des dépenses publiques n’ouvre pas la porte « à la facilité en matière de dépenses de personnel,  puisque les plafonds d’autorisations d’emplois seront fixés. » La discussion est courte. On passe au vote. Votent pour : les députés PS, UDF, Démocratie libérale et RPR. Après avoir déclaré que cette réforme était « l’outil de l’austérité budgétaire » les députés du PCF… s’abstiennent. Le 28 juin 2001, au Sénat, le vote est identique. Alors que la proposition de loi avait été déposée par le PS le 11 juillet 2000, la loi est promulguée le 1er août 2001. Il s’agit là d’une adoption en un temps record. C’est notamment ce qui conduit Jospin, premier ministre, à écrire qu’il s’agit de « l’un des plus grands événements de cette législature. » (Lettre et Information sur la réforme des finances publiques, numéro 1, septembre 2001)

Avril 2002 : la gauche plurielle est battu par sa propre politique. Juin 2002 : mise en place du gouvernement Raffarin. Août 2002 : interrogé par Le Monde de l’économie, Henri Plagnol, nouveau ministre de la réforme de l’État, déclare que son objectif est l’application de cette loi qu’il caractérise ainsi, un mois plus tard dans le numéro 91 de Services publics : « La loi organique relative aux lois de finances constitue une véritable révolution silencieuse pour l’action publique dans notre  pays dans la mesure où elle relève d’une approche centrée non plus seulement sur les moyens mais, désormais, aussi, sur les résultats et la mise en place d’indicateurs permettent une évaluation des politiques publiques. » (1) Décembre 2002 : Alain Lambert, l’ex-président de la commission des finances du Sénat et devenu ministre du budget, relance le chantier de la réforme sous le nom de Moverfie et déclare : « J’entends conduire et faire aboutir le chantier de mise en œuvre de ce texte qui constitue une clef de voûte de la réforme de l’État. »

La boucle est bouclée. Proposée par le PS en juillet 2000, adoptée grâce au vote positif du PS (2), des partis de droite et à l’abstention du PCF, la proposition de loi, patronnée par Chirac, Jospin et Lambert, est aujourd’hui appliquée par Chirac, Raffarin et Lambert. Au moment où se prépare le congrès du PCF, une question se pose : comment peut-on lutter contre la politique d’austérité de Raffarin qui s’appuie sur cette loi, sans lutte pour son abrogation pure et simple. (3)

Albert Savani

1.- Le 31 mai 2001, alors que Jospin dirigeait encore le gouvernement, Plagnol savait déjà discerner ses mérites en déclarant à La Tribune : « Il est incontestable que  le Premier ministre a su faire accepter par sa majorité plurielle l’ouverture indispensable aux capitaux privés de plusieurs fleurons du secteur public. » Une ouverture dans laquelle Raffarin et Plagnol se sont engouffrés.
2.- Parmi les députés du PS qui ont voté cette loi : Henri Emmanuelli, Vincent Peillon, Julien Dray et Arnaud Montebourg. Jean-Luc Mélenchon ne l’a pas voté, il était tout simplement ministre.
3.- Le texte de loi est publié dans Le Journal officiel du 2 août 2001, page 2480