Nouvelle Gauche Communiste
courant révolutionnaire du PCF

La fonction publique
dans la spirale
de la rentabilité

Numéro 58
3e trimestre 2004

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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« IL faut baisser les dépenses publiques et nous avons un besoin gigantesque de réforme de l’État » vient de déclarer Michel Pebereau, PDG de la BNP, lors de l’Université d’été du MEDEF [1]. Au même moment Jean-Pierre Raffarin décide de diminuer l’impôts sur les bénéfices des sociétés, diminution qui procurera un nouveau gain de 900 millions d’euros aux patrons [2]. Depuis toujours, le MEDEF exige une diminution des impôts payés par les entreprises pour augmenter leurs profits. Dans le même temps le traité de Maastricht et le pacte de stabilité d’Amsterdam, conçus par les gouvernements et qu’ils veulent parachever avec la constitution européenne, imposent la réduction des dépenses publiques. Dès lors, il n’y a pas de mystère : réduire les impôts payés par les capitalistes, c’est-à-dire réduire les recettes de l’État, tout en réduisant les déficits exige la diminution des dépenses publiques et plus précisément la baisse de certaines dépenses publiques.

Mais comment ? La réponse à cette question a été donnée la 24 juin dernier, à l’occasion du débat parlementaire d’orientation budgétaire. Député UMP et rapporteur du budget, Gilles Carrez lance le débat en déclarant : « l’un des principaux postes du budget est celui du personnel de l’État dont la moitié pour l’Éducation nationale. » La solution ne fait alors aucun doute. Pour Pierre Méhaignerie, député UMP et président de la Commission des finances de l’Assemblée nationale : « Il faut réduire les effectifs de la fonction publique », une proposition reprise par son collègue Bouvard qui affirme : « La réduction des effectifs de la fonction publique est incontournable pour maîtriser la dépense publique. » A ce sujet, précise Philippe Auberger, lui aussi député UMP, « cette année 4 000 emplois ont été supprimés dans la fonction publique. Le rythme doit être accéléré. » [3] Et, afin de diminuer le nombre de fonctionnaires, la cible principale est désignée : l’Éducation nationale. Pour Gilles Carrez « est-il logique que ceux qui passent le concours le plus exigeant et bénéficiant de la rémunération la plus élevée aient des obligations d’enseignement les plus légères : 15 heures pour un agrégé, 18 heures pour un certifié contre 20 à 22 heures pour un professeur de lycée technique ? »

On devine la réponse de Gilles Carrez à la question posée : il propose « de nouvelles obligations de services », c’est-à-dire un allongement de la durée de travail des enseignants sans augmentation de salaire. Le lien avec la réduction du nombre de fonctionnaires et celle des dépenses publiques peut être établi par un exemple. Aujourd’hui pour assurer 45 heures d’enseignement dans une matière, il faut 3 professeurs agrégé. Demain, si le service des enseignants est fixé à 22 heures, il n’en faudra plus que 2. Comme on le constate l’allongement de la durée du travail menace tous les salariés du privé comme du public. Mais, concernant l’Éducation nationale, la menace est plus large. En avril 2001, la Cour des comptes a publié un rapport sur la fonction publique. S’agissant de l’enseignement au lycée, la Cour dénonçait : « le nombre de disciplines (350) et leur cloisonnement, la lourdeur des procédures d’affectation, le fait que les enseignants soient de plus en plus monovalents et refusent d’enseigner dans des disciplines proches de la leur. » Aujourd’hui un professeur de français enseigne cette matière et uniquement cette matière. Il possède la qualification nécessaire et sa spécialisation est un gage de qualité de son travail. Si demain il est obligé d’enseigner une seconde matière, la fin de sa spécialisation conduira à une diminution de la qualité de son enseignement. Pour le gouvernement et les partisans de la LOLF, cette polyvalence permettrait de supprimer des emplois. Est donc posée la question des rapports entre le service public et les moyens dont il dispose.

Pour les fonctionnaires et la population, la garantie d’un service public de qualité exige des moyens donc des personnels qualifiés. Mais, tel n’est pas l’avis des députés UMP et du gouvernement. En effet, dans le rapport d’information n° 765 publié par l’Assemblée nationale et intitulé « Contrôle des dépenses et amélioration des dépenses de l’État » on peut lire ceci : « Aux yeux des gestionnaires, existerait une corrélation entre, d’une part, l’augmentation des dépenses publiques et, d’autre part, l’amélioration du service public. Or, ce lien n’est pas évident ; au contraire, il faut développer l’idée inverse (…) Il faut absolument casser le postulat qu’il existerait une corrélation entre les crédits dépensés et la qualité du service public. » Conclusion pratique : « Il n’y a pas de corrélation entre le niveau des élèves et le nombre d’enseignants. » Autrement dit, 2 enseignants assurant 45 heures de cours par semaine à 80 élèves (soit 2 classes de 40) effectueraient un travail de qualité égale à celui de 3 enseignants effectuant le même nombre d’heures à… 3 classes de 27 élèves.

Plus généralement pour les députés UMP il n’y a pas de lien entre la qualité du service public et le nombre de fonctionnaires. Et pour briser ce lien, le gouvernement dispose d’une arme redoutable : la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001. La date est importe. A l’époque, l’Assemblée nationale était dominée par la gauche plurielle. Cette loi, proposée par des députés du PS, a été votée par le PS et la droite et adoptée avec l’abstention des députés du PCF. Elle est aujourd’hui mise en œuvre par le gouvernement Raffarin sous les applaudissements de Nicolas Sarkozy qui le 27 avril 2004, lors de l’Université des Finances publiques déclarait : « La gauche et la droite ont été d’accord pour avancer dans un chantier difficile. Ce consensus doit être salué. » Quant à Laurent Fabius, ministre de l’économie en 2001, il déclare : « Il s’agit de la réforme dont je suis le plus fier. » [4] Le consensus n’a pas disparu, et récemment encore, le 28 avril 2004, l’Assemblée nationale a publié un rapport d’information n°1554 intitulé « Une nouvelle architecture du budget de l’État pour une plus grande efficacité de l’action publique ; proposition de la Mission d’information sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances. » Signataires de ce rapport : Michel Bouvard et Charles de Courson (UMP), Pierre Migaud (PS) et Jean-Pierre Brard (membre du groupe parlementaire du PCF). Le consensus est total et facilite l’application de la loi.

C’est ainsi qu’en mars 2004, la réforme a été l’objet d’un colloque au Ministère des finances. Dans son compte-rendu le journal patronal Les Échos du 10 mars écrit : « Les objectifs de la loi organique relative aux lois de finances sont connus depuis longtemps. L’impact de la loi sur les effectifs de la fonction publique l’est beaucoup moins. C’est cette question qui a été évoquée au cours d’un colloque organisé à Bercy. » Et depuis, le gouvernement accélère la mise en place de cette nouvelle constitution financière et plus précisément de son article 7, qui est le cœur de cette « réforme » budgétaire visant à bouleverser les cadres de l’action publique. Dans le langage de ses partisans, il s’agit de « passer d’une culture de la dépense à une culture de la performance. » Traduction de Nicolas Sarkozy : « Je compte beaucoup sur la nouvelle culture introduite par la LOLF. Elle est un formidable levier d’économies. » [5] Selon Philippe Lamy, co-auteur d’un livre sur la LOLF, l’article 7 résume les deux objectifs centraux de la réforme : « modifier la présentation du budget pour contraindre les ministères dépensiers à s’engager sur des objectifs et à rendre compte de leurs résultats ; en contrepartie élargir la liberté de gestion par une globalisation des crédits au sein d’enveloppes fongibles et par un assouplissement de la gestion des emplois publics. » [6]

En d’autres termes la LOLF modifie radicalement le cadre de l’action publique. Pour ses partisans, l’État doit devenir « performant », c’est-à-dire baisser les coûts de production des services publics comme les entreprises privées diminuent les coûts de production de leurs marchandises. D’ailleurs le discours de la LOLF ressemble étrangement à celui que l’on entend dans le privé : performance, résultats, évaluation, liberté de gestion, assouplissement de la gestion des effectifs. On en connaît les résultats : licenciements, précarité, chômage, flexibilité et crise permanente de l’économie.

Dans la fonction publique, cette politique passera par ce qu’on appelle la «fongibilité asymétrique » que le ministère de l’économie définit ainsi : « caractéristique de crédits dont l’application, dans le cadre du programme, n’est pas prédéterminée de manière rigide, mais simplement prévisionnelle. La fongibilité laisse donc la faculté de définir (sous la limite de l’asymétrie) l’objet et la nature des dépenses dans le cadre du programme pour en optimiser la mise en œuvre. L’asymétrie se traduit par la faculté d’utiliser à d’autres emplois les crédits prévisionnels dédiés aux dépenses de personnel, sans que l’inverse puisse être réalisé :les crédits de personnels sont donc limitatifs par programme. » Derrière ce langage quelque peu obscur, une réalité simple : le gouvernement définit une politique publique, par exemple l’éducation ; cette politique doit être performante, c’est-à-dire réalisée avec un minimum de dépenses ; le gestionnaire responsable de cette enveloppe financière peut modifier la répartition des crédits du programme, par exemple transférer des dépenses de personnel vers des dépenses d’investissement mais l’inverse est impossible. Pourquoi ? Réponse de Philippe Lamy : « le caractère asymétrique de la fongibilité permet d’empêcher que la liberté offerte aux gestionnaires de crédits se traduise par une multiplication des recrutements (…) L’objectif est de mettre à disposition des ministres, conformément au principe de responsabilisation, des enveloppes globales, libre à eux d’utiliser cette enveloppe de la façon qu’ils jugent la plus à même de réaliser les objectifs qui leur ont été fixés. »

Dans la pratique, la mise en œuvre de cette loi organique signifie :

A) Des suppressions d’emplois de fonctionnaires. Lors du colloque tenu en mars 2004 et déjà évoqué ci-dessus, un haut fonctionnaire a déclaré : « La fongibilité permettra de sacrifier quelques postes pour faire appel à des entreprises extérieures à l’administration. » [7] De même, une enquête du journal Le Monde du 14 octobre 2003 sur l’application de la réforme budgétaire dans le Var nous apprend que « le préfet peut transférer des fonds économisés d’un poste à l’autre, en ne remplaçant pas un départ, on peut contracter avec un sous-traitant. » En clair, la réforme permet de supprimer des postes de fonctionnaires et de faire appel au secteur privé qui conquiert ainsi des marchés sources de nouveaux profits. Comme on peut le lire dans le rapport d’information n°765 de l’Assemblée nationale : « La contractualisation, l’externalisation et la décentralisation doivent conduire à une déflation des effectifs de l’État. »

B) La recherche de la « performance » passe par celle des fonctionnaires. Il est donc nécessaire de mettre en place une « évaluation des agents, notamment sur la base d’un entretien personnel annuel. L’évaluation doit avoir des suites, dont on peut envisager qu’elles touchent à la rémunération. » De plus « il convient d’introduire, dans l’ensemble de la fonction publique, le principe d’une modulation des primes en fonction des résultats. » [8] C’est donc la porte ouverte à l’individualisation des salaires.

C) La mise en place de managers. Lors d’un colloque organisé par l’Institut de l’entreprise, le 9 juin 2004, et consacré à la LOLF, Dominique Bussereau, ministre du budget a déclaré : « Il faut qu’un nouveau métier naisse au cœur de la fonction publique : celui de manager des politiques de l’État. » Dans le même sens, le rapport n°765 de l’Assemblée nationale propose de « créer au sein de la fonction publique une véritable responsabilité managériale qui aurait des incidences en termes de carrière et de rémunération. » Autrement dit, ces nouveaux managers seraient financièrement récompensés de la diminution des effectifs des fonctionnaires, comme les managers capitalistes privés le sont des vagues de licenciements.

D) La destruction du statut de la fonction publique. Pour Gilles Carrez, rapporteur du budget et député UMP, lier la situation des fonctionnaires à leur performance pose un problème : celui de « la compatibilité entre le statut de la fonction publique et l’esprit de la loi organique. » C’est pourquoi, propose Pierre Méhaignerie « il faut donner de la souplesse au statut de la fonction publique. » [9] Souplesse ? Mais c’est en son nom que depuis près de 30 ans, les patrons et tous les gouvernements ont imposé la flexibilité et la précarité, affaiblissant ainsi les contrats de travail à durée indéterminée (CDI)

E) Réaliser des économies en diminuant les dépenses, c’est ouvrir la voie à la privatisation du patrimoine public.

CE bilan de la LOLF est édifiant : réduction des effectifs, externalisation d’activités publiques vers le privé, destruction du statut de la fonction publique, remise en cause totale des services publics, tout cela pour diminuer les impôts pesant sur le capital afin qu’il puisse spéculer toujours plus et investir au détriment des emplois. La LOLF prend toute sa place dans le cadre du traité de Maastricht, du pacte de stabilité et de la constitution européenne de Chirac et Hollande. A ce sujet, l’article 50 de la LOLF fait explicitement référence aux « engagements européens de la France ». Dans le même temps, les dépenses militaires continuent d’augmenter, ce qui réjouit le député UMP Gilles Carrez. Le 24 juin dernier, lors du débat d’orientation budgétaire il a déclaré : « Le budget de la défense progresse de 10%, ce qui est une bonne chose. » Dépenses militaires ou dépenses pour les services publics, les partisans de Maastricht ont choisi. Nous aussi !

Albert Savani

1.- Le Monde du 31 août 2004.
2.- Fixé à 50% en 1948, l’impôt sur les bénéfices des sociétés a été diminué la première fois en 1985 par un gouvernement de « gauche ».
3.- Assemblée nationale, séance du 24 juin 2004.
4
.- Le Monde du 14 octobre 2003.
5.- Discours à l’Assemblée nationale le 24 juin 2004.
6.- La réforme du budget de l’État. Ouvrage coordonné par Jean-Pierre Camby. Éditions Librairie générale de droit et de jurisprudence.
7.- Les Échos du 10 mars 2004.
8.- Assemblée nationale. Rapport d’information n° 765.
9.-Le Monde du 16 mars 2004.