Prométhée
Nouvelle Gauche Communiste

Prométhée (revue trimestrielle)
Numéro 61, 2e trimestre 2005

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Réforme budgétaire :
Année 2005, Année décisive

« L’ANNEE 2005 une année centrale pour la réforme budgétaire. » C’est en ces termes que Jean-François Coppé, ministre du budget, annonce son programme dans le numéro 10 de La Lettre de la réforme d’avril. Au même moment, la mission parlementaire d’information sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), composée de Michel Bouvard (UMP), Charles de Courson (UDF), Didier Migaud (PS) et Jean-Pierre Brard (PCF), publie un rapport intitulé Des dispositifs de performance encourageants mais perfectibles. Rappelons que la LOLF a été voté en juin 2001 par les députés du PS et de droite et adoptée avec l’abstention des députés du PCF. Officiellement destinée à l’évaluation de l’efficacité des politiques publiques, elle est en réalité une loi ayant pour but de réduire la dépense publique et d’appliquer à la fonction publique les politiques patronales de productivité, de flexibilité et de performance.

Cet accord général est à nouveau salué par la mission parlementaire qui écrit : « La loi organique a été votée à l’unanimité par le Parlement et la composition de la mission d’information sur la mise en œuvre de la LOLF reflète la volonté de poursuivre dans cette voie non partisane. » De la même façon, Jean-François Coppé se félicitera que « en 2001 les parlementaires de droite et de gauche ont offert à la France l’occasion de se réformer en profondeur. » De son côté, Jean-Pierre Brard (PCF) apporte sa pierre à l’édifice consensuel en déclarant que « la LOLF n’est pas d’essence ou de finalité libérale. » [1] Un discours largement utilisé ces derniers jours à propos de la constitution européenne. On aurait donc des textes, LOLF et constitution européenne, applaudis par le MEDEF et mis en œuvre par Chirac et Raffarin, mais qui ne seraient pas d’essence libérale.

Cela dit, force est de constater que les députés qui composent la mission d’information sont mécontents de la lenteur d’application de la LOLF. Extraits de leur rapport consacré aux premières mesures prises par les ministères : « La réflexion sur les stratégies de performance est aujourd’hui très insuffisante (…) Dans le choix des objectifs, une place plus grande doit être faite aux objectifs d’efficience, c’est-à-dire à ceux visant une plus grande productivité de l’administration. (…) La mission d’information a voulu souligner la nécessité impérieuse à ce que cette culture de la performance se diffuse au sein des administrations et ne se réduise pas à un vernis sans que cela se traduise par des changements dans les comportements quotidiens des administrations. La façade ne suffit pas. C’est probablement l’aspect du dossier qui est le moins avancé. » Pour les députés Bouvard, de Courson, Migaud et Brard, il faut accélérer la mise en œuvre de la « réforme ». Les indicateurs de performance doivent prendre le pas sur les indicateurs de qualité de services rendus. Reprenant à son compte le discours de la Cour des comptes présidée par Philippe Séguin, la mission appelle à lutter contre « la tentation d’adapter la LOLF au mode de fonctionnement actuel des administrations et non l’inverse. ». C’est pourquoi elle s’insurge contre la prédominance des indicateurs de moyens et d’activité sur ceux de performance. Ainsi, les parlementaires écrivent : « L’évolution des indicateurs de moyens ou d’activité ne renseigne pas, par définition, sur la manière plus ou moins optimale dont les services gèrent l’argent public, mais uniquement sur le volume des crédits qui leur sont attribués et le niveau d’activité que ceux-ci permettent. Ce type d’indicateurs doit impérativement être écartés, car il est susceptible de cautionner des logiques de consommation de crédits tout à fait négatives pour les finances publiques, en contradiction avec les effets globaux vertueux recherchés par les concepteurs de la LOLF. Il convient d’être très ferme en la matière : les indicateurs mesurant simplement une activité ou la mise en œuvre de moyens doivent clairement être rejetés, et ce dès le projet de loi de finances pour 2006. »

Une politique de fermeté qui trouve une traduction concrète dans l’Éducation nationale. Tout d’abord « certains objectifs d’efficience mériteraient d’être retenus, comme notamment la réduction à tous les degrés de l’enseignement, de la proportion des heures d’enseignement devant des groupes de 10 ou 12 élèves. » Ce sont les mêmes députés qui, jour après jour, reprochent aux enseignants de ne pas assez individualiser leur enseignement. Ensuite, mise en place d’indicateurs mesurant : « la part des enseignants pratiquant la bivalence par rapport à ce qui serait nécessaire pour satisfaire les besoins [et] l’application de la réglementation permettant de demander à un enseignant n’effectuant pas l’intégralité de son service d’enseigner également une discipline connexe. » Ce sont les mêmes députés qui ensuite se plaignent de la mauvaise qualité de l’enseignement. Mais au collège et au lycée, peut-on enseigner correctement deux matières ?

Mais pour les partisans de la LOLF, de l’UMP au PS, l’essentiel est la lutte contre ce que le projet de constitution européenne appelle les « déficits publics excessifs. » Selon les rédacteurs du traité de Maastricht et du projet de constitution européenne les déficits publics sont les déficits des administrations publiques, c’est-à-dire l’État, les collectivités locales et la Sécurité sociale. Au sujet de cette dernière, Philippe Séguin, président de la Cour des comptes et ancien opposant au traité de Maastricht, dénonce le « réseau pléthorique de caisses » et exige de « resserrer la contrainte budgétaire et de regrouper les caisses. » [2] Dans le même sens, Frédéric Von Roeckeghem, nouveau directeur de la Sécurité sociale, propose de « non remplacement d’un agent sur deux partant en retraite. » État, Sécurité sociale, comme le dit Jean-François Coppé « avec la LOLF la France s’est dotée d’une vraie comptabilité d’entreprise. Ce qui compte désormais, ce n’est plus la dépense supplémentaire, mais la réforme structurelle, celle qui permet de financer de nouvelles priorités par des gains de productivité. » [3] Par exemple, financer de nouvelles dépenses militaires, comme l’exige la constitution européenne, en supprimant des fonctionnaires.

Une logique qui ne sévit pas qu’en France

Pour élaborer et mettre en œuvre la réforme de l’État, Raffarin, Coppé et la direction du PS se sont inspirés d’expériences étrangères présentées dans un rapport au Sénat du 31 août 2001. Selon ce rapport « certains pays gèrent leur secteur public selon des méthodes et critères applicables aux entreprises du secteur privé. » Ainsi, en Nouvelle-Zélande, « le budget est établi selon les règles comptables du secteur privé » et « des sociétés d’État, fonctionnant à la manière des entreprises privées, ont été créées et leurs salariés ont perdu leur statut de fonctionnaire. » Comment ? Dans un premier temps poursuit le rapport du Sénat « l’État en est devenu actionnaire, puis elles ont été privatisées. » En Suède, c’est dès les années 1980 que les gouvernements ont fait « évoluer les entreprises publiques vers un fonctionnement reposant sur les critères du marché » en leur imposant une comptabilité d’entreprise. En Allemagne, les gouvernements ont mis en place une comptabilité analytique, des indicateurs d’activité et des contrats d’objectifs entre les ministères et les administrations. D’après le texte du Sénat « la concurrence constitue un élément essentiel de ce programme. Les administrations sont incitées à se livrer à un benchmarking destiné à comparer l’efficacité des services et à mobiliser les réserves potentielles de productivité en matière de coût de personnel. »

Ces réformes de l’État ont conduit à une véritable remise en cause des fonctions publiques. En Nouvelle-Zélande on a constaté « un abaissement de la frontière statutaire entre secteur public et secteur privé : 42% des agents publics bénéficient désormais d’un contrat individuel à durée déterminée contre 17% il y a 5 ans. » Aux Pays-Bas « les agents publics bénéficient d’un contrat proche du contrat de travail de droit privé » et le recrutement a lieu sur la base d’entretien d’embauche [4]. De plus le système de retraite public a été « aboli pour s’aligner sur celui des salariés du secteur privé », la réglementation des conditions de travail a également été alignée sur le secteur privé et les négociations salariales ont été décentralisées [5]. En Suède, on constate un « quasi alignement des agents publics sur les droits et obligations des salariés du secteur privé » et en Allemagne la loi du 29 février 1997 sur la réforme du droit de la fonction publique « accroît  la volonté de concurrence au sein de l’administration publique » et impose « des critères de performance individuelle dans la carrière des agents. » Enfin, en Italie, le statut de la fonction publique ressemble de plus en plus à celui des employés du secteur privé selon le rapport du Sénat « l’équivalent de notre statut de la fonction publique n’existe plus dans ce pays. »

En somme, conclut le rapport du Sénat « certains pays gèrent le secteur public selon les méthodes et critères applicables aux entreprises et secteur privés. » Des critères – productivité, flexibilité, rentabilité – qui ont conduit au développement du chômage, de la précarité et de la pauvreté, tandis que les profits se sont envolés. Dés résultats conformes aux lois de la concurrence libre et non faussée. C’est ce que cherche à institutionnaliser le projet de constitution européenne. C’est pour cela que les salariés voteront non le 29 mai.

Albert Savani

1.- Rapport d’information, numéro 2161, page 322.
2.- Les Échos du 4 mars 2005.
3.- Les Échos du 29 mars 2005. C’est au nom des « réformes structurelles » que depuis plus de 20 ans le FMI impose des politiques de flexibilité et de privatisations dans les pays endettés avec les résultats que l’on sait.
4.- Remarquons qu’en France, c’est pratiquement le cas dans les collectivités territoriales. Une fois le concours réussi, le futur fonctionnaire doit, pour obtenir un poste, passer un tel entretien d’embauche. Le statut permettant le recours aux non titulaires, près d’un tiers des agents territoriaux travaille avec un CDD.
5.- En France, dans la fonction publique territoriale, le taux des primes varient d’une collectivité à l’autre. Décentralisation oblige !